Ya se ha conocido el sentido del fallo de la sentencia del Tribunal Constitucional que ha resuelto uno de los recursos de inconstitucionalidad (planteado por el Grupo Popular), frente a la nueva plusvalía municipal, aprobada mediante Real Decreto-Ley 26/2021. Más allá de que solo conocemos la nota de prensa, y no el texto de la sentencia, sí es posible hilar las primeras conclusiones sobre lo que ha declarado el Tribunal Constitucional, y el panorama que deja la sentencia.

El Tribunal Constitucional se pronuncia sobre la posibilidad de utilizar un Real Decreto-Ley, para regular la nueva plusvalía municipal

Antes de entrar en materia, conviene recordar que el legislador, que desde 2017 (sentencia 59/2017, de 11 de mayo), sabía que el impuesto era inconstitucional, no movió ficha hasta que, más de cuatro años después, el Tribunal Constitucional (STC 182/2021) declaró inconstitucional el sistema de cálculo de la plusvalía municipal.

De este modo, con una celeridad inusitada, en comparación con la parsimonia demostrada ante las anteriores declaraciones de inconstitucionalidad, se procedió a aprobar la nueva normativa de la plusvalía municipal, utilizando la fórmula del Real Decreto-Ley.

Sin embargo, estamos ante una normativa aprobada fuera del trámite parlamentario ordinario, y para ello es necesario que se den las circunstancias previstas en el artículo 86 de la Constitución. Dispone dicho precepto que «En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general.»

Pues bien, es precisamente esto, la utilización de un Real Decreto-Ley para modificar aspectos sustanciales de un tributo como la base imponible, sin una aparente urgencia, lo que cuestionó el recurso planteado por el Grupo Popular.

Así, en relación con el instrumento normativo, se cuestionó la inexistencia de una extraordinaria y urgente necesidad. Y ello, teniendo en cuenta, como se ha indicado, el retraso de más de cuatro años con el que el legislador ha acometido la reforma del impuesto. Y es que, desde luego, no se puede decir que la inconstitucionalidad del sistema de cálculo del impuesto fuera algo sorpresivo e inesperado, y que el legislador no había sido advertido de la necesidad de modificar su normativa. Ello, teniendo en cuenta que, en la STC 59/2017, de 11 de mayo, el Tribunal Constitucional ya instó al legislador para que modificara el impuesto. Pues bien, dicha modificación legal no se ha producido hasta la aprobación del Real Decreto-Ley 26/2021, en fecha 9 de noviembre.

Además, se cuestionó la utilización del Real Decreto-Ley para realizar modificaciones en el impuesto de plusvalía municipal. Ello teniendo en cuenta que éstas afectaban al deber de contribuir, y que se verían afectadas por el principio de reserva de ley (artículos 133.1 de la Constitución). Y, además, por afectar a los elementos esenciales del tributo, como son la forma de determinar la base imponible, y la introducción de un nuevo supuesto de no sujeción.

Pues bien, la respuesta a esta cuestiones, según la nota de prensa que se ha conocido, es la siguiente.

Así, en relación la inexistencia de extraordinaria y urgente necesidad invocada, el Tribunal Constitucional «aprecia en las medidas aprobadas la exigible conexión de sentido con la situación de extraordinaria y urgente necesidad, con una situación económica problemática explícita y razonada. Los preceptos impugnados tuvieron como finalidad colmar el vacío normativo producido por la declaración de inconstitucionalidad llevada a cabo por la STC 182/2021 y, de no haberse aprobado la norma
cuestionada, no hubiera sido posible seguir recaudando el impuesto por parte de las entidades locales.»

Y en relación con la segunda de las críticas, referida a la modificación mediante Real Decreto-Ley, de los elementos esenciales del tributo, la respuesta del Constitucional (según se anuncia en la nota de prensa) es que «atendiendo a la posición del IIVTNU en el sistema tributario español, la regulación impugnada, aunque modifique la base imponible de este impuesto local, no ha alterado sustancialmente la posición de los obligados a contribuir según su capacidad económica en el conjunto del sistema tributario, de manera que no ha afectado a la esencia del deber constitucional de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos que enuncia el art. 31.1 CE.»

Esta segunda cuestión, no obstante, ha suscitado el voto en contra de dos Magistrados, que entienden que «el Decreto-ley 26/2021 no respeta los límites materiales que el decreto-ley tiene en materia tributaria, al afectar directamente al deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos que establece el artículo 31.1 de la Constitución.»

Pues bien, más allá de todo lo anterior, interesa saber si esta sentencia cierra la puerta a una futura declaración de inconstitucionalidad de la nueva normativa de la plusvalía municipal o si, por el contrario, existen otros motivos por los que podría seguir defendiéndose dicha inconstitucionalidad. Ello, prescindiendo del instrumento normativo utilizado para aprobar esta nueva normativa, y centrándose en el contenido de la misma.

¿Hay argumentos para seguir sosteniendo la inconstitucionalidad de la nueva normativa de la plusvalía municipal?

Pues bien, efectivamente, existen más argumentos para defender la inconstitucionalidad de la nueva normativa de la plusvalía municipal, más allá de los referentes al propio instrumento normativo utilizado, que ya han sido descartados por el Tribunal Constitucional.

Así, por ejemplo, es posible plantear la inconstitucionalidad de esta nueva normativa, por la posible vulneración del principio de capacidad económica del nuevo método de cálculo real de la base imponible del impuesto. Ello, teniendo en cuenta que, aunque este nuevo método de cálculo de la base imponible pretenda gravar el incremento de valor realmente obtenido con la transmisión del terreno, en la práctica no se permite la deducción de gasto o inversión alguna, realizado en el inmueble. Ello, a pesar de que dichos gastos e inversiones hayan reducido el incremento de valor del terreno obtenido en la transmisión. T a pesar de que esto puede acabar suponiendo que la base imponible gravada no refleje la capacidad económica realmente obtenida, e incluso la posibilidad de que el impuesto acabe siendo confiscatorio.

Del mismo modo, pueden existir operaciones en las que, realmente, no se ha obtenido incremento de valor del terreno. Pero que, al no permitirse la reducción de la base imponible en el importe de los gastos e inversiones realizados en el inmueble, acaben quedando sujetas al impuesto.

Además, la nueva normativa tampoco permite, en el método de cálculo real, actualizar el valor de adquisición del terreno, a efectos de su comparación con el valor de transmisión. Y recordemos que, precisamente esta misma cuestión está siendo analizada por el Tribunal Constitucional en el ámbito del IRPF, decidiendo si la supresión de los coeficientes de actualización operada por la Ley 26/2014, vulnera el principio de capacidad econónomica.

Además, también es posible cuestionar la constitucionalidad del método de cálculo objetivo de la base imponible, teniendo en cuenta que no existe motivación alguna en relación con estos coeficientes, ni sobre su cuantía, y se imponen de forma arbitraria a los contribuyentes.

Por todo ello, considero que la sentencia que hemos conocido vía nota de prensa, no parece que cierre en absoluto la posibilidad de declarar la inconstitucionalidad de la nueva normativa de la plusvalía municipal, existiendo otros motivos de inconstitucionalidad que pueden alegar los contribuyentes, basados en el contenido de la norma, más que en el instrumento normativo utilizado para su aprobación.

Conclusión, y vías para declarar la inconstitucionalidad de la nueva normativa de la plusvalía municipal

En mi opinión, por tanto, es pronto para «tirar la toalla» en relación con la inconstitucionalidad de la nueva plusvalía municipal, siendo posible alegar motivos que afectan al contenido de la norma, y que, según parece, no fueron alegados en el recurso de inconstitucionalidad resuelto por el Grupo Popular.

Teniendo en cuenta esto, interesa saber cuál es la vía procesal que tienen que utilizar los contribuyentes para invocar la inconstitucionalidad de la nueva plusvalía municipal. Y dicha vía no es otra que el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad, algo que solo puede hacer el Juzgado al que por turno corresponda el asunto, de oficio, o previa solicitud del contribuyente.

Dicha solicitud, no obstante, no puede plantearse ni al Ayuntamiento, ni tampoco al Tribunal Económico-Administrativo Municipal, caso de que el Ayuntamiento disponga de este órgano. Y es que ni uno ni otro tienen competencia para plantear cuestión de inconstitucionalidad.

En definitiva, y aunque hay que esperar a leer la sentencia para formarse una opinión acabada sobre la situación actual de la nueva normativa de la plusvalía municipal, parece que la Administración habría ganado tan solo una batalla, pero no la guerra. Corresponde por tanto a los contribuyentes, y a los profesionales especializados en litigación tributaria el seguir oponiéndose a una normativa que aún suscita muchas dudas de constitucionalidad.

Estamos, no obstante, ante una cuestión que hay que analizar caso por caso, en función del método de cálculo por el que se haya optado y de las alegaciones que haya podido realizar el contribuyente.