La normativa tributaria regula los plazos que tiene la Administración para resolver las solicitudes y recursos de los contribuyentes, así como la obligación de dictar resolución. Sin embargo, rara vez se cumplen dichos plazos. En estos casos, sin embargo, el contribuyente puede considerar su recurso o solicitud desestimado por silencio administrativo. Pero, ¿cuándo se entiende producido dicho silencio administrativo? ¿Y cuál es el plazo para interponer recurso por silencio en cada caso?

¿Qué es el silencio administrativo?

El silencio administrativo es una ficción legal que permite al contribuyente anticipar cuál es la respuesta que la Administración ha dado a su recurso o solicitud, a pesar de que no se haya producido ni notificado una resolución expresa. Dicha ficción legal permite al contribuyente hacer avanzar el procedimiento, recurriendo a la siguiente instancia procesal, lo que le libera de quedarse bloqueado, esperando la respuesta de la Administración.

Silencio positivo y negativo

Aunque pueda parecer lo contrario, la regla general es el silencio positivo, y la excepción, el negativo. Así se prevé en el artículo 24.1 de la Ley 39/2015, cuando dispone que «En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario.»

Además, dispone dicho precepto que «El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados.»

«Es cierto que el contribuyente que recurre por silencio administrativo lo hace en cierto modo a ciegas, ya que no ha recibido la información sobre los recursos procedentes que siempre consta en la resolución expresa. Por ello, los tribunales han sido benévolos con los errores que pueda cometer el contribuyente que recurre por silencio administrativo, a la hora de dirigir dicho recurso al órgano competente para su resolución.»

En concreto, y en el ámbito tributario los efectos del silencio administrativo (que serán negativos) están previstos para cada uno de los recursos o solicitudes que puede plantear el contribuyente. Así ocurre con los distintos recursos en vía administrativa (reposición o reclamación económico-administrativa), o con la solicitud de rectificación de autoliquidación o la devolución de ingresos indebidos.

Por tanto, en el ámbito tributario el silencio administrativo será negativo, con las consecuencias que a continuación se describirán.

Efectos del silencio

El silencio administrativo cuando es negativo supone que el contribuyente puede entender desestimado su recurso o solicitud. Hablamos no obstante, de una posibilidad, no de una obligación. Y ello supone que el contribuyente puede entender desestimada su solicitud, y actuar en consecuencia. O puede seguir esperando teniendo en cuenta que la Administración está obligada a dictar resolución.

Ello tiene una incidencia especial sobre el plazo para recurrir en caso de silencio administrativo, según veremos más adelante.

¿Cuándo surge el derecho a recurrir por silencio?

Para que se produzca el silencio administrativo, y surja por tanto el derecho a recurrir por silencio, es necesario que se haya cumplido el plazo máximo previsto en la normativa para la resolución del recurso o solicitud. Y es que no puede haber silencio administrativo mientras la Administración se encuentra todavía en plazo para resolver.

Plazos para resolver los procedimientos

Sin embargo, es la propia normativa la que fija el plazo para resolver (y en consecuencia, para entender desestimado), cada recurso o solicitud. Así, es el artículo 128.4 del Real Decreto 1065/2007 el que prevé el plazo máximo de seis meses para resolver la solicitud de rectificación de autoliquidación. Y el artículo 19.3 del Real Decreto 520/2005, el que contempla un plazo máximo de igualmente seis meses para resolver la solicitud de devolución de ingresos indebidos iniciada a instancia de parte.

Por su parte, el plazo para entender desestimado el recurso de reposición es de un mes, según el artículo 225.5 de la Ley General Tributaria (LGT). Y la reclamación económico-administrativa puede entenderse desestimada una vez transcurren seis meses desde su interposición, si ésta se sigue por el procedimiento abreviado (artículo 247.2, LGT). Y de un año, si se sigue por el procedimiento ordinario (artículo 240.2, LGT).

También el recurso de alzada contra resoluciones de órganos económico-administrativos tiene un plazo máximo de resolución de un año (artículo 241.4, LGT), a partir del cual puede entenderse desestimado por silencio administrativo.

Igualmente, los procedimientos especiales de revisión tienen su plazo de resolución, a partir del cual pueden considerarse desestimados. Dicho plazo será de un año en el caso del procedimiento de nulidad (artículo 217.6, LGT), de seis meses en el de revocación (artículo 219.4, LGT) y también de seis meses en el de rectificación de errores (artículo 220.2, LGT) y en el recurso extraordinario de revisión (artículo 244.6, LGT).

El «silencio» en el caso de procedimientos iniciados por la Administración

Es importante no confundir el silencio administrativo y sus efectos, con el retraso de la Administración en resolver un procedimiento iniciado de oficio, o un procedimiento sancionador.

Estos procedimientos también tienen una duración máxima prevista en la normativa tributaria. Así, el plazo máximo para dictar resolución en los procedimientos de gestión tributaria (comprobación limitada, verificación de datos, comprobación de valores…) es de seis meses. Y lo mismo ocurre con el procedimiento sancionador, o con procedimientos recaudatorios como el de declaración de responsabilidad. Y también con el procedimiento de inspección, cuya duración máxima es de dieciocho meses, ampliables hasta 27 meses.

Sin embargo, la consecuencia de la superación de estos plazos máximos no es el silencio administrativo, sino la caducidad y archivo del procedimiento. Y en el caso del de inspección, el que nada de lo actuado haya interrumpido la prescripción. Me referí a esta cuestión en este artículo publicado en esta misma web.

¿Cual es el plazo para interponer recurso por silencio en vía administrativa y económico-administrativa?

Pues bien, para poder recurrir por silencio administrativo es imprescindible que tal silencio se haya verificado, lo que supone que se haya excedido el plazo máximo para resolver cada recurso o solicitud, según antes se ha indicado.

A partir de ese momento, el plazo de recurso contra el silencio administrativo negativo es el previsto de forma general para el caso de la resolución expresa. Ello supone que una vez verificado el silencio administrativo habrá un mes para recurrir en reposición, o en vía económico-administrativa. Y también existirá un plazo de un mes para interponer el recurso de alzada.

Por tanto, a efectos prácticos el plazo de recurso es el mismo tanto si lo que se recurre es una resolución expresa notificada al contribuyente, como si se recurre por silencio administrativo.

No obstante, luego veremos como es posible omitir o ignorar el plazo de recurso en el caso de silencio administrativo. Y es que como antes se ha indicado, en el caso de silencio administrativo la normativa antes citada prevé que el contribuyente «podrá entender desestimado» su recurso o solicitud, lo que implica que podrá no considerarlo desestimado, y seguir esperando sin que por ello se considere que se le ha pasado plazo alguno para recurrir.

«Entender desestimada por silencio una solicitud o un recurso es una posibilidad, un derecho, pero no una obligación. Por ello los Tribunales no han asociado consecuencia procesal negativa alguna al hecho de que un contribuyente recurra por silencio pero fuera de los plazos antes comentados.»

¿Cuál es el plazo para interponer recurso por silencio en la vía contencioso-administrativa?

La regla general antes comentada, sobre la equivalencia de los plazos de recurso frente a una resolución expresa y del plazo para interponer recurso por silencio quiebra en el caso del recurso contencioso-administrativo. Y es que mientras el plazo para interponer este recurso es de dos meses en el caso de haber recibido una resolución expresa, dicho plazo se amplía hasta los seis meses en el caso de recurrir por silencio administrativo.

Plazo general de 2 meses

Así, el referido plazo de dos meses es el previsto en el artículo 46.1 de la Ley 29/1998. En efecto, dispone dicho precepto que «El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo será de dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa, si fuera expreso.»

Sin embargo, el mismo precepto consagra un plazo para interponer el recurso por silencio que es más amplio que el plazo general comentado.

Excepciones y particularidades

Así, dispone el inciso final del artículo 46.1 de la Ley 29/1998 antes trascrito que en caso de no haber recibido un acto expreso «el plazo será de seis meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto.»

¿Como se presenta el recurso en caso de silencio administrativo?

El recurso en caso de silencio administrativo se presenta del mismo modo que el recurso contra el acto o resolución expresa. Y está sujeto exactamente a los mismos requisitos y formalidades.

Órgano competente

Del mismo modo, el órgano competente para resolver el recurso presentado por silencio administrativo es el mismo al que correspondería resolver ese mismo recurso si se hubiera interpuesto contra un acto o resolución expresa.

No obstante, es cierto que el contribuyente que recurre por silencio administrativo lo hace en cierto modo a ciegas, ya que no ha recibido la información sobre los recursos procedentes que siempre consta en la resolución expresa. Por ello, los tribunales han sido benévolos con los errores que pueda cometer el contribuyente que recurre por silencio administrativo, a la hora de dirigir dicho recurso al órgano competente para su resolución.

Ejemplo de ello son las sentencias del Tribunal Supremo de 7-3-2023 (recurso 3069/2021) y de 3-5-2023 (recurso 4792/2021), que han declarado que “El principio de tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 de la Constitución impide pueda invocarse la falta de agotamiento de la vía administrativa previa cuando la propia Administración ni dio respuesta a la petición deducida por el particular ni indicó, por tanto, al interesado la orientación procesal necesaria, infringiendo con ello, como señaló la S. 11-11-88, no sólo el deber de resolver que tiene la Administración, sino el de notificar los recurso procedentes; entenderlo de otra forma implicaría primar la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver y hubiera efectuado una notificación con todos los requisitos legales – STC 21-1-86″.

Ello, en el caso de un contribuyente que, al recurrir por silencio administrativo, acudió directamente a la vía judicial sin haber agotado previamente la vía administrativa.

¿Qué ocurre si se pasa el plazo para recurrir por silencio?

Como antes se ha indicado, entender desestimada por silencio una solicitud o un recurso es una posibilidad, un derecho, pero no una obligación. Por ello los Tribunales no han asociado consecuencia procesal negativa alguna al hecho de que un contribuyente recurra por silencio pero fuera de los plazos antes comentados.

Ello ocurre cuando producido el silencio administrativo el contribuyente decide esperar a que llegue la resolución expresa. Pero finalmente, meses después, harto ya de esperar, decide recurrir por silencio cuando evidentemente han pasado ya todos los plazos para recurrir por silencio.

Ejemplo de ello es la sentencia de 6-6-2011 dictada por el Tribunal Supremo en relación con la interposición de un recurso de alzada más allá del plazo del mes desde que la reclamación económico-administrativa interpuesta por el contribuyente se entendió desestimada por silencio.

Así, declara el Tribunal que “Debe rechazarse una interpretación de los artículos 240.1 y 241.1 de la LGT de 2003 como la defendida por el abogado del Estado, conforme a la que, transcurrido un año y un mes desde la interposición de la reclamación sin que exista resolución expresa y sin que el interesado haya interpuesto recurso de alzada ante el TEAC, debe entenderse que se ha producido una desestimación presunta que ha devenido firme e inatacable por no haber sido impugnada en el plazo de un mes. Esa interpretación, como señala la Sala de instancia en su sentencia, resulta contraria al artículo 24.1 de la CE.”

Y añade que “En una situación tal, el administrado puede seguir esperando a obtener una resolución expresa o, transcurrido el año que el Tribunal Económico-Administrativo tenía para resolver, entender desestimada su pretensión e interponer el recurso pertinente, en cualquier momento, pues, por lo dicho, no se ha iniciado plazo alguno para recurrir, según se infiere por otra parte del artículo 109 de la Ley General Tributaria de 2003 en relación con el 58.3 de la Ley 30/1992.»

Por tanto, no hay problema alguno en actuar de ese modo, e interponer el recurso por silencio administrativo en cualquier momento, mientras todavía no se ha recibido la notificación de la resolución expresa.

¿Qué ocurre si se presenta el recurso antes de que se haya producido el silencio administrativo?

Puede ocurrir también que el contribuyente, por error, recurra por silencio administrativo antes de que realmente dicho silencio se haya producido. Por ejemplo, si recurre la desestimación por silencio de una reclamación económico-administrativa seguida por el procedimiento ordinario, cuando aún no ha transcurrido el año para entenderla desestimada.

Pues bien, en estos casos los Tribunales son igualmente benévolos. Prueba de ello son las sentencias del Tribunal Supremo de 22-12-2005 y de 21-6-2007, cuando declaran que “La doctrina de esta Sala es favorable a considerar que la interposición prematura de un recurso contencioso administrativo interpuesto contra la desestimación presunta de un recurso administrativo es un defecto subsanable si en el curso del proceso se produce la desestimación expresa de aquél o transcurre el plazo establecido para que pueda considerarse desestimado por silencio presunto”.

En el mismo sentido se pronunció el Tribunal Supremo en sentencia de 7-12-2011, declarando que “Es, en una interpretación conforme a la Constitución de las causas de inadmisión, un defecto subsanable, que queda subsanado si en el curso del proceso trascurre el plazo en que la Administración debía resolver o dicta resolución expresa igualmente desestimatoria.”

La importancia de conocer los plazos

En definitiva, es importante conocer los plazos de recurso, y la diferente casuística que existe en el caso de que la Administración tarde en resolver un procedimiento, sabiendo diferenciar cuando existirá silencio administrativo y cuándo no.

Del mismo modo, conviene conocer el derecho a recurrir por silencio administrativo, que podrá ejercitarse en cualquier momento que el contribuyente quiera acelerar la resolución del procedimiento. Pero también el mismo derecho a seguir esperando la resolución expresa que la Administración está obligada a dictar.

Todo ello contribuirá al éxito en las reclamaciones frente a Hacienda. Y es que el procedimiento siempre será la clave para que las opciones de éxito del contribuyente permanezcan intactas. Y en algunos casos, permitirá también ganarle a Hacienda.